Dit is een aflevering in de serie ‘ventilatie op scholen’, gemaakt door studenten van de school voor journalistiek Windesheim. De serie is gemaakt in verband met corona en het eventuele besmettingsgevaar op scholen in verband met de kwaliteit van de ventilatie. Lees hier de eerder geplaatste artikelen.
Door Sam Blom, Job Mol en Bart Sollman
Het is 7 december 2020. Sinterklaas is net het land uit, terwijl de kou juist het land binnentreedt. Iedereen trekt zich weer binnen terug, hopend dat het aantal coronabesmettingen niet dusdanig hoog wordt, dat het kerstdiner met de familie niet door kan gaan. Rond het middaguur verschijnt er een pushmelding op de telefoons in Raalte en omstreken: het Carmel College wordt gesloten. Corona-uitbraak. Weer online-les, geen contact meer met je vrienden, vriendinnen en docenten.
Iedereen is het erover eens dat online of fysiek onderwijs een wereld van verschil is. Kijk alleen al naar de hoeveelheid leerlingen die een leerachterstand heeft opgelopen tijdens de eerste lockdown. Het is dus van het allergrootste belang dat de scholen een veilige en gezonde plek zijn. Daarom is ventilatie in schoolgebouwen heel belangrijk. In deze tijd is daar veel aandacht voor, door het vermeende verband tussen aerosolen en coronabesmettingen, maar ook in een wereld zonder corona kan een slechte ventilatie en vuile lucht leerlingen en docenten ziek maken (hier komt online een hyperlink naar ons dossier). Inmiddels is duidelijk geworden dat veel scholen in Nederland deze ventilatie niet op orde hebben. Het is echter nog niet duidelijk of dit slechts een Nederlands probleem is of dat dit probleem op grotere schaal speelt. Daarom gaan we kijken naar de kwaliteit van het binnenklimaat in Europese schoolgebouwen.
Verantwoordelijkheid
Voordat we een kijkje kunnen nemen naar de situatie in Europa, is het handig om eerst helder te hebben wie de verantwoordelijkheid heeft om een gezond binnenklimaat in schoolgebouwen te realiseren. Bij het beantwoorden van deze vraag kijk je al snel naar de EU, dat toch de functie heeft om zaken die in heel Europa spelen, aan te pakken. De EU doet dat voorlopig echter niet. Of althans, niet volledig. Zo ligt de verantwoordelijkheid voor het nemen van adequate maatregelen op het gebied van ventilatie bij de lidstaten zelf. Dat blijkt onder meer uit een antwoord van de Europese Commissie uit 2015 op een vraag die daarover gesteld werd. In het antwoord van de Europese Commissie op die vraag valt te lezen: “Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om goede maatregelen op nationaal of lokaal niveau te nemen om gezonde schoolklimaten te realiseren.”
Eisen
De Europese Commissie laat de verantwoordelijkheid en bevoegdheid voor het nemen van maatregelen in schoolgebouwen dus over aan de lidstaten. Dat betekent niet dat er vanuit de Europese Commissie helemaal niks gedaan wordt. Zo zijn er vanuit de EU wel eisen opgesteld waaraan het binnenklimaat op scholen zou moeten voldoen. Daar komen we echter al bij het eerste probleem: deze eisen zijn bij lange na niet streng genoeg als je ze vergelijkt met de richtlijnen van de WHO. Dan gaat het bijvoorbeeld om de toegestane concentratie fijnstof. De WHO heeft vastgesteld dat de maximale concentratie fijnstof in de lucht dat kleiner is dan 2,5 microgram, (PM2,5), gemiddeld over een jaar 10 microgram per kubieke meter mag zijn. De EU houdt echter voorlopig nog vast aan een grens van 25 microgram per kubieke meter. Dat is dus 2,5 keer zoveel.
Voor fijnstof kleiner dan 10 microgram (PM10) is het verschil ook groot. De WHO heeft daar op jaarbasis een grens vastgesteld van 20 microgram per kubieke meter. Van de EU mag die concentratie echter nog dubbel zo hoog zijn. De EU heeft namelijk een grens bepaald van 40 microgram per kubieke meter.
Grafiek maximale hoeveelheid fijnstof in de lucht
(lees verder onder de afbeelding)
Omdat de WHO slechts richtlijnen heeft, hebben de landen in de EU dus geen wettelijke verplichting om aan die richtlijnen te voldoen. Dat gebeurt dan ook niet of nauwelijks. In onderstaande grafiek van het European Environment Agency (EEA) valt te lezen dat in 2017 ongeveer vier op de vijf burgers in de EU jaarlijks werd blootgesteld aan een concentratie PM2,5 dat hoger ligt dan de richtlijnen van de WHO. Voor PM10 ligt dat percentage iets boven de 40%. Nog opvallender zijn de cijfers voor ozon (O3). Bijna alle EU-burgers worden volgens de richtlijnen van de WHO jaarlijks blootgesteld aan een te grote hoeveelheid van dit schadelijke gas. Bij ozon gebeurt dat echter vooral in de buitenlucht en dus niet in (school)gebouwen.
Grafiek Percentage EU-burgers dat wordt blootgesteld aan een te hoge concentratie op jaarbasis
Lees verder onder de afbeelding
De eisen van de EU lijken dus niet streng genoeg om haar burgers te verzekeren van een goede luchtkwaliteit in gebouwen. Dat vindt ook Anja Hazenkamp. Zij zit sinds 2014 namens de Partij van de Dieren in het Europees Parlement. Binnen het Parlement is ze lid van verschillende vakcommissies, waaronder de milieucommissie, waar ze zelfs vicevoorzitter van is. Over de huidige regels van de EU op het gebied van luchtkwaliteit is ze niet te spreken. “De richtlijnen van de WHO zijn niet omgezet in wetgeving. Daarom hoeven de lidstaten zich niet verplicht te houden aan de richtlijnen van de WHO, maar alleen aan de wetgeving van de Europese Unie. Deze wetgeving is echter veel te laag. Bovendien worden zelfs deze normen vaak fors overschreden.”
Die laatste uitspraak wordt ondersteund door de statistieken. Zelfs de regels van de EU, die het dus bij lange na niet halen bij de WHO-richtlijnen, worden met grote regelmaat overschreden. Volgens een rapport van de EEA werd in 2018 15% van de mensen in de EU blootgesteld aan een concentratie van PM10 die hoger was dan de regels van de EU. Voor PM2,5 lag dat percentage op 4%. Een stuk lager percentage dus dan als je de richtlijnen van de WHO aanhoudt, maar het laat nog steeds zien dat er nog te veel burgers zijn die, zelfs als je de regels van de EU aanhoudt, aan een te hoge concentratie van PM2,5 en PM10 worden blootgesteld.
Grafiek over percentage burgers die worden blootgesteld aan een te hoge hoeveelheid fijnstof
(lees verder onder de afbeelding)
En daarmee is het volgende grote probleem genoemd. Het lukt de meeste lidstaten in de EU zelfs niet om aan de Europese richtlijnen voor binnenklimaat te voldoen, ondanks dat deze richtlijnen nog een stuk lager zijn dan die van de WHO. Tweederde van de lidstaten overschreed de PM10- en NO2-grenswaarden voor respectievelijk fijnstof en stikstofdioxide. De vele overtredingen hebben geleid tot een enorme lijst aan rechtszaken. In 2018 zijn er zes lidstaten voor het Hof van Justitie gedaagd wegens het niet naleven van de luchtkwaliteitsnormen van de EU. Daarnaast liepen er in 2018 29 inbreukzaken tegen 20 lidstaten wegens niet-naleving van de EU-grenswaarden op het gebied van luchtkwaliteit.
Resolutie
Al deze problemen zijn in 2019 door het Europees Parlement aangekaart bij de Europese Commissie in de vorm van een resolutie. Een resolutie is bedoeld als dringend advies aan de Europese Commissies om bepaalde beleidskeuzes te maken. Een resolutie is niet dwingend, maar geeft wel een duidelijk signaal af aan de Commissie. Deze bewuste resolutie had als kop: Een Europa dat beschermt: schone lucht voor iedereen.
Hazenkamp was als mede-initiatiefnemer één van de grote aanjagers van deze resolutie. Ze heeft een rol gespeeld in het schrijven van het origineel en bovendien door middel van verschillende amendementen een heleboel wijzigingen voorgesteld, waarvan er ook een aantal zijn aangenomen. Een voorbeeld is een amendement waarin Hazenkamp voorstelde om een stuk tekst aan de resolutie toe te voegen, waarin de Europese Commissie verzocht werd te erkennen dat de huidige maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren, niet voldoende zijn.
Anja Hazenkamp: “Er wordt door lidstaten onvoldoende gemeten en gecontroleerd in gebouwen”
Probleem bij lidstaten
De oorzaken van de problemen die aangekaart worden in deze resolutie, liggen voor een groot deel bij de lidstaten zelf. Zij zijn immers zelf verantwoordelijk voor het invoeren van maatregelen om aan de eisen van de EU (die dus eigenlijk te laag zijn) te voldoen. Volgens Hazenkamp vinden lidstaten het over het algemeen niet belangrijk genoeg om ervoor te zorgen dat deze maatregelen er ook daadwerkelijk komen. “In een gebouw moet gemeten en gecontroleerd worden of het binnenklimaat wel aan de eisen voldoet. Dat wordt gewoon onvoldoende gedaan door de lidstaten. We zien dat er bij de huidige covid-uitbraak opeens aandacht komt voor ventilatie en luchtkwaliteit in gebouwen. Zonder deze uitbraak zou die aandacht er ook niet zijn.”
Optreden
Toch kan de schuld van de gebrekkige luchtkwaliteit in schoolgebouwen niet alleen maar bij de nationale overheden gelegd worden. Ook de Europese Unie is medeverantwoordelijk voor het feit dat er in Europa zoveel problemen zijn wat betreft binnenklimaat. Daar spelen namelijk dezelfde factoren als in de lidstaten, namelijk niet genoeg hard optreden en andere prioriteiten. “Ook binnen de EU is er sprake van botsende belangen”, beweert Hazenkamp.
Een voorbeeld van dat de EU, ondanks de vele rechtszaken tegen landen, nog niet hard genoeg optreedt tegen landen die verzuimen de Europees vastgestelde normen te halen, is de flexibiliteitsregeling. Deze regeling geldt op vele beleidsterreinen en houdt in dat lidstaten verzoeken kunnen doen om de eisen voor bijvoorbeeld de luchtkwaliteit in gebouwen of de maximale emissie-uitstoot, te versoepelen voor hen. In de resolutie wordt dan ook gepleit om het aantal verzoeken dat gehonoreerd wordt, te minimaliseren.
Deze regeling en vooral het gebruik of misbruik ervan, is illustrerend voor de manier waarop de lidstaten in de EU vaak ervoor kiezen om alleen naar henzelf te kijken en niet het algemene belang in ogenschouw te nemen. Dat is één van de redenen waarom de eisen voor luchtkwaliteit in de EU nog steeds een stuk lager zijn dan de WHO voorschrijft en waarom zelfs aan die eisen regelmatig niet wordt voldaan. Het feit dat bijna alle verzoeken binnen deze flexibiliteitsregeling gehonoreerd worden, laat ook zien dat de EU nog niet hard genoeg optreedt tegen landen die de regels overschrijden.
Hazenkamp beaamt dat deze flexibiliteitsregeling onderdeel is van een structureel probleem dat speelt binnen de EU. “Lidstaten liggen te vaak dwars bij maatregelen waar ze zelf de dupe van zijn. Dat gaat over de hele linie gewoon door.”
Anja Hazenkamp: “Lidstaten liggen te vaak dwars bij maatregelen waar ze zelf de dupe van zijn”
De resolutie is inmiddels alweer twee jaar geleden. De eerste resultaten van de resolutie zouden dus inmiddels wel zichtbaar moeten zijn. Hazenkamp is echter niet tevreden met wat er tot nu toe met de resolutie gedaan is. “De Commissie heeft de punten in de resolutie onvoldoende opgevolgd. Er zouden bijvoorbeeld nog striktere normen moeten komen voor luchtkwaliteit in Europa en door lidstaten worden de huidige normen nog niet goed genoeg gehandhaafd.”
Kortom, de belangrijkste oplossingen voor de huidige luchtkwaliteitsproblemen in Europese scholen lijken te liggen in strengere regels en betere handhaving van deze regels. Heeft Hazenkamp er vertrouwen in dat dat in de nabije toekomst gaat gebeuren? “Ik verwacht dat het nog wel even gaat duren voordat de wetgeving van de EU richting het niveau van de WHO gaat. Wij gaan er in ieder geval alles aan doen om te zorgen dat dat zo snel mogelijk gebeurt.”
